土司制度是在唐宋時期羈縻州縣制的基礎上發展而成的，其實質是“以土官治土民”，承認各少數民族的世襲首領地位，給予其官職頭銜，以進行間接統治，朝廷中央的敕詔實際上并沒有能夠得到真正的貫徹。有些士官以世襲故，恣肆虐殺百姓，為患邊境“漢民被其摧殘，夷人受其荼毒。”甚至土司家族內部械斗或是戰爭，康熙三十八年(1699年)，東川彝族祿氏家族因爭奪土府繼承權，互相殘殺。

　　為了解決日久相沿的土司割據的積弊，明清兩朝的君主，已經開始醞釀解決這個問題。改土歸流一般采取兩種辦法：“一是從上而下，先改土府，后改土州。二是抓住一切有利時機進行，如有的土官絕嗣，后繼無人，或宗族爭襲，就派流官接任;土官之間互相仇殺，被平定后，即派流官接任;有的土官犯罪，或反王朝被鎮壓后，以罪革職，改由流官充任”黃現璠著《壯族通史》 )

　　清朝雍正年間在西南一些少數民族地區廢除土司制度，實行流官制的政治改革。元朝開始實行的土司制度弊病很多，土司對內殘暴統治屬民，對中央叛服不常，騷擾與之接壤的漢民，土司之間也不斷發生戰爭。為了解決日久相沿的土司割據的積弊，明清兩朝的統治者大多主張實行改土歸流政策。即在條件成熟的地方取消土司世襲制度，設立府﹑廳﹑州﹑縣，派遣有一定任期的流官進行管理。#柳青#康雍乾時期清朝國力強盛，雍正帝又是銳意進取的君主，因此大規模推行改土歸流的條件已趨成熟。