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鄉(xiāng)村振興：細(xì)數(shù)農(nóng)村耕地撂荒的原因都有哪些？

作者：豐劍波 北京市京師（重慶）律師事務(wù)所律師

2022年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》明確要求（六）落實“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。實行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

同時，《2022中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展趨勢報告》中顯示：當(dāng)前我國耕地約為19.2億畝，相較10年前第二次全國國土調(diào)查的20.3億畝耕地面積減少1.13億畝。加之我國城鎮(zhèn)化還在繼續(xù)，生態(tài)環(huán)境壓力尚未根本緩解，耕地保護(hù)壓力日益加大。要保障糧食安全，在守牢耕地紅線、保證耕地面積的同時，需要采取更有效的措施，堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。

官方雖然如此重視糧食安全和耕地保護(hù)，但農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象仍舊隨處可見，究其原因如下：

一、社會因素

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本來就是人類改造自然的一項社會實踐活動之一，華夏文明是以農(nóng)耕文明為基礎(chǔ)逐漸沉淀積累傳承而來。

（一）社會經(jīng)濟(jì)因素是影響耕地撂荒的首要因素

改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的發(fā)展差距越來越大，農(nóng)民與市民貧富差距也越來越大，城鎮(zhèn)為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會和崗位，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供了客觀條件；同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的漲幅超過糧價漲幅，導(dǎo)致農(nóng)地的投入產(chǎn)出比太低，進(jìn)城務(wù)工大多數(shù)情況下的工作環(huán)境比種地面朝黃土背朝天舒適，并且進(jìn)城務(wù)工的收益一個月能夠抵得上種一年的地，大部分工作的勞動強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種地的勞苦程度，農(nóng)民對土地謀生的依賴性越來越低，農(nóng)民種地的主觀愿望大大降低，進(jìn)一步促進(jìn)青年壯年農(nóng)民棄地務(wù)工是理性選擇。

（二）農(nóng)民處于社會地位最底層、職業(yè)身份認(rèn)同感差

除了在極其畸形的年代，傳統(tǒng)文化對農(nóng)民的社會地位和職業(yè)身份認(rèn)同都比較低，認(rèn)為農(nóng)民是沒有選擇迫于無奈才從事的職業(yè)，普遍認(rèn)為農(nóng)民是貧窮的代名詞。

雖然我國是一個擁有悠久農(nóng)耕文明的農(nóng)業(yè)大國，但上下五千年的華夏歷史告訴我們通過種地能夠?qū)崿F(xiàn)升官發(fā)財?shù)钠帐纼r值幾乎不可能，所以農(nóng)民從小給子女灌輸?shù)慕逃^念就是千方百計跳出農(nóng)門不要像父母從事艱辛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，當(dāng)然如果能夠考上公務(wù)員或進(jìn)城市做生意發(fā)財就算光宗耀祖。

歷史上的重農(nóng)抑商政治主張抑制的是私商，隨著政府對私商由抑制逐步到開放甚至鼓勵扶持，擁有經(jīng)商頭腦和資本的農(nóng)民轉(zhuǎn)行從事商貿(mào)活動。

（三）耕種方式比較落后

我國耕地大多分布在山地，山地不平，很難實現(xiàn)機(jī)械化，甚至一些地方仍然還是刀耕火種的原始耕種方式。同時，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足靠天吃飯，靠經(jīng)驗耕種，缺乏科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)。勞動效率低導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，沒有市場競爭力，農(nóng)民種地積極性不足，拋荒就不足為奇。

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

我國山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源整合配置程度低，很難形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，農(nóng)民對土地耕種缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因此山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平任重道遠(yuǎn)。

（五）農(nóng)業(yè)技術(shù)人才缺乏

術(shù)業(yè)有專攻，隔行如隔山。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是如此，但傳統(tǒng)觀念認(rèn)為農(nóng)民天生就能耕種，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠代代相傳的耕種經(jīng)驗積累而來，對土壤營養(yǎng)、水肥要求、農(nóng)作物病蟲害防治缺乏科學(xué)技術(shù)。農(nóng)作物品種改良培育人才與耕種的農(nóng)民脫節(jié)。

（六）農(nóng)作物優(yōu)良品種培育推廣，單產(chǎn)大大提高。

近年來，國家對農(nóng)作物品種培育大力投入推廣，糧食單產(chǎn)大幅度提高，比如水稻由原來老品種畝產(chǎn)500斤左右到雜交水稻畝產(chǎn)2000—3000斤。

（七）法律政策因素

（1）司法實務(wù)中傾向于禁止發(fā)包方在承包方棄耕撂荒時對土地的收回。

雖然《中華人民共和國土地管理法》（2020年修正）第38條明文規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。同時，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）第42條也將“棄耕拋荒連續(xù)兩年以上”作為承包方單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的法定情形之一，但《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2020年修正）第六條卻對此作出否定性規(guī)定。

同時，司法實務(wù)中，村委會依法收回撂荒耕地得到法院判決支持的案例屈指可數(shù)，大多數(shù)情況下法院判決村委會移交土地并賠償相應(yīng)經(jīng)濟(jì)損失（參考案例（2019）寧民終61號、（2022）甘05民終472號）。

2022年12月13日作者通過中國裁判文書網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“耕地撂荒”共檢索323篇裁判文書（詳情如下圖）；進(jìn)一步通過高級檢索顯示共有233篇關(guān)于耕地撂荒民事判決書中的判決結(jié)果也印證了司法實務(wù)中傾向于禁止發(fā)包方在承包方棄耕撂荒時對土地的收回。從裁判年份分布情況來看自2009年至2022年案件數(shù)量在20至40之間，從案件審理的法院層級而言基層法院共審理153件、中級法院77件、高級法院2件，從省份地域角度對比河北33件、內(nèi)蒙古與河南均為23件、甘肅20件居全國前列。

（2）退耕還林與退林還耕復(fù)墾政策錯位

退耕還林還草”與“退林還耕”，是國家在兩個不同的時期，針對不同國情提出的政策。

以前都是毀林開荒，向土地要糧食。2002年4月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》全面啟動坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林的退耕還林工程。但在貫徹落實過程中部分山區(qū)大肆將基本農(nóng)田和平地都植樹造林，地方政府出政績、農(nóng)戶獲得國家補(bǔ)貼。

2020年9月份國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，指出“禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物”但此前相應(yīng)政府號召植樹造林初見效益有的已經(jīng)形成穩(wěn)定得收益，并且復(fù)墾后種植的農(nóng)作物收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于甚至能否有收益存在很多不確定因素，農(nóng)民積極性較低。

（3）耕地被認(rèn)為分割承包給不同農(nóng)戶，難以實現(xiàn)規(guī)?；薪?jīng)營。

我國土地承包普遍存在將一塊面積較大的耕地被人為分割承包給不同農(nóng)戶，雖然根據(jù)土地肥沃程度兼顧了公平但忽視了土地連片的重要性，造成了土地碎片化，從而加大農(nóng)民種地的難度和增加農(nóng)民的生產(chǎn)成本，難以實現(xiàn)規(guī)?；薪?jīng)營。

（4）土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管機(jī)制

部分業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后，因經(jīng)營不善，沒有把握好適度經(jīng)營規(guī)模，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地不能及時規(guī)劃和利用，而土地流轉(zhuǎn)合同對流轉(zhuǎn)后的土地利用情況缺乏有效監(jiān)督管理機(jī)制，造成已流轉(zhuǎn)的土地撂荒。

二、自然因素

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、具有季節(jié)性和風(fēng)險不確定性。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候、地理位置等因素影響具有明顯季節(jié)性和不確定性。農(nóng)作物生長周期快則兩三個月，慢則一年半載。再加上異常的極端自然災(zāi)害如極度干旱、春寒霜凍，讓本來抗風(fēng)險能力較差的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雪上加霜。

農(nóng)業(yè)種植保險極為有限再加上理賠較難，農(nóng)民普遍對種植保險比較失望。

（二）自然條件惡劣的耕地，農(nóng)戶沒有耕種的積極性。

氣候惡劣、降水量少、有效積溫少等因素導(dǎo)致種地的投入產(chǎn)出比低，因此一旦農(nóng)村勞動力發(fā)生轉(zhuǎn)移，首先被棄耕的就是這些質(zhì)量不好的差地。

（三）野生動物的損害莊稼

隨著國家退耕還林、野生動物保護(hù)等政策的實施，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境得到了極大改善，山區(qū)的野豬、鳥雀、松鼠、野兔等野生動物數(shù)量明顯增加。它們輪番損害農(nóng)作物，政府對此補(bǔ)償不到位，使得農(nóng)民耕種的積極性備受打擊，尤其是野豬對莊稼破壞性是毀滅性的，本來豐收在望，野豬成群結(jié)隊一夜之間可以讓一塊地顆粒無收。

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