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鄉村振興：細數農村耕地撂荒的原因都有哪些？

作者：豐劍波 北京市京師（重慶）律師事務所律師

2022年中央一號文件《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確要求（六）落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。

同時，《2022中國農業農村發展趨勢報告》中顯示：當前我國耕地約為19.2億畝，相較10年前第二次全國國土調查的20.3億畝耕地面積減少1.13億畝。加之我國城鎮化還在繼續，生態環境壓力尚未根本緩解，耕地保護壓力日益加大。要保障糧食安全，在守牢耕地紅線、保證耕地面積的同時，需要采取更有效的措施，堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。

官方雖然如此重視糧食安全和耕地保護，但農村耕地撂荒現象仍舊隨處可見，究其原因如下：

一、社會因素

農業生產本來就是人類改造自然的一項社會實踐活動之一，華夏文明是以農耕文明為基礎逐漸沉淀積累傳承而來。

（一）社會經濟因素是影響耕地撂荒的首要因素

改革開放以來，市場經濟發展，城鄉發展二元結構，導致鄉村和城鎮的發展差距越來越大，農民與市民貧富差距也越來越大，城鎮為農民提供更多的就業機會和崗位，為農民進城務工提供了客觀條件；同時農業生產資料價格的漲幅超過糧價漲幅，導致農地的投入產出比太低，進城務工大多數情況下的工作環境比種地面朝黃土背朝天舒適，并且進城務工的收益一個月能夠抵得上種一年的地，大部分工作的勞動強度遠遠低于種地的勞苦程度，農民對土地謀生的依賴性越來越低，農民種地的主觀愿望大大降低，進一步促進青年壯年農民棄地務工是理性選擇。

（二）農民處于社會地位最底層、職業身份認同感差

除了在極其畸形的年代，傳統文化對農民的社會地位和職業身份認同都比較低，認為農民是沒有選擇迫于無奈才從事的職業，普遍認為農民是貧窮的代名詞。

雖然我國是一個擁有悠久農耕文明的農業大國，但上下五千年的華夏歷史告訴我們通過種地能夠實現升官發財的普世價值幾乎不可能，所以農民從小給子女灌輸的教育觀念就是千方百計跳出農門不要像父母從事艱辛的農業生產活動，當然如果能夠考上公務員或進城市做生意發財就算光宗耀祖。

歷史上的重農抑商政治主張抑制的是私商，隨著政府對私商由抑制逐步到開放甚至鼓勵扶持，擁有經商頭腦和資本的農民轉行從事商貿活動。

（三）耕種方式比較落后

我國耕地大多分布在山地，山地不平，很難實現機械化，甚至一些地方仍然還是刀耕火種的原始耕種方式。同時，農業基礎設施建設嚴重不足靠天吃飯，靠經驗耕種，缺乏科學技術培訓指導。勞動效率低導致農業生產效益低，沒有市場競爭力，農民種地積極性不足，拋荒就不足為奇。

（四）農業產業結構單一

我國山區農業產業結構單一、資源整合配置程度低，很難形成產業聯動發展，農民對土地耕種缺乏產業發展規劃，因此山區農業現代化水平任重道遠。

（五）農業技術人才缺乏

術業有專攻，隔行如隔山。農業生產也是如此，但傳統觀念認為農民天生就能耕種，農業生產靠代代相傳的耕種經驗積累而來，對土壤營養、水肥要求、農作物病蟲害防治缺乏科學技術。農作物品種改良培育人才與耕種的農民脫節。

（六）農作物優良品種培育推廣，單產大大提高。

近年來，國家對農作物品種培育大力投入推廣，糧食單產大幅度提高，比如水稻由原來老品種畝產500斤左右到雜交水稻畝產2000—3000斤。

（七）法律政策因素

（1）司法實務中傾向于禁止發包方在承包方棄耕撂荒時對土地的收回。

雖然《中華人民共和國土地管理法》（2020年修正）第38條明文規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。同時，《中華人民共和國農村土地承包法》（2018年修正）第42條也將“棄耕拋荒連續兩年以上”作為承包方單方解除土地經營權流轉合同的法定情形之一，但《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2020年修正）第六條卻對此作出否定性規定。

同時，司法實務中，村委會依法收回撂荒耕地得到法院判決支持的案例屈指可數，大多數情況下法院判決村委會移交土地并賠償相應經濟損失（參考案例（2019）寧民終61號、（2022）甘05民終472號）。

2022年12月13日作者通過中國裁判文書網輸入關鍵詞“耕地撂荒”共檢索323篇裁判文書（詳情如下圖）；進一步通過高級檢索顯示共有233篇關于耕地撂荒民事判決書中的判決結果也印證了司法實務中傾向于禁止發包方在承包方棄耕撂荒時對土地的收回。從裁判年份分布情況來看自2009年至2022年案件數量在20至40之間，從案件審理的法院層級而言基層法院共審理153件、中級法院77件、高級法院2件，從省份地域角度對比河北33件、內蒙古與河南均為23件、甘肅20件居全國前列。

（2）退耕還林與退林還耕復墾政策錯位

退耕還林還草”與“退林還耕”，是國家在兩個不同的時期，針對不同國情提出的政策。

以前都是毀林開荒，向土地要糧食。2002年4月11日，國務院發出《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》全面啟動坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林的退耕還林工程。但在貫徹落實過程中部分山區大肆將基本農田和平地都植樹造林，地方政府出政績、農戶獲得國家補貼。

2020年9月份國務院辦公廳印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，指出“禁止占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物”但此前相應政府號召植樹造林初見效益有的已經形成穩定得收益，并且復墾后種植的農作物收益遠遠低于甚至能否有收益存在很多不確定因素，農民積極性較低。

（3）耕地被認為分割承包給不同農戶，難以實現規模化集中經營。

我國土地承包普遍存在將一塊面積較大的耕地被人為分割承包給不同農戶，雖然根據土地肥沃程度兼顧了公平但忽視了土地連片的重要性，造成了土地碎片化，從而加大農民種地的難度和增加農民的生產成本，難以實現規模化集中經營。

（4）土地流轉缺乏監管機制

部分業主流轉土地后，因經營不善，沒有把握好適度經營規模，導致流轉土地不能及時規劃和利用，而土地流轉合同對流轉后的土地利用情況缺乏有效監督管理機制，造成已流轉的土地撂荒。

二、自然因素

（一）農業生產周期長、具有季節性和風險不確定性。

農業生產受氣候、地理位置等因素影響具有明顯季節性和不確定性。農作物生長周期快則兩三個月，慢則一年半載。再加上異常的極端自然災害如極度干旱、春寒霜凍，讓本來抗風險能力較差的農業生產雪上加霜。

農業種植保險極為有限再加上理賠較難，農民普遍對種植保險比較失望。

（二）自然條件惡劣的耕地，農戶沒有耕種的積極性。

氣候惡劣、降水量少、有效積溫少等因素導致種地的投入產出比低，因此一旦農村勞動力發生轉移，首先被棄耕的就是這些質量不好的差地。

（三）野生動物的損害莊稼

隨著國家退耕還林、野生動物保護等政策的實施，農村的生態環境得到了極大改善，山區的野豬、鳥雀、松鼠、野兔等野生動物數量明顯增加。它們輪番損害農作物，政府對此補償不到位，使得農民耕種的積極性備受打擊，尤其是野豬對莊稼破壞性是毀滅性的，本來豐收在望，野豬成群結隊一夜之間可以讓一塊地顆粒無收。

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